Кокориков Д.В.
ЗНАЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОВ И ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Признание и обеспечение прав человека и гражданина является приоритетным направлением деятельности любого правового государства. Среди факторов, от которых зависит непосредственная реализация прав человека, можно условно выделить так называемые первичные, лежащие в основе основ, и производные, то есть в той или иной степени от них зависимые. Грамотно выстроенная система законодательства, безусловно, относится к первичным факторам, поскольку служит главным регулятором всего спектра общественных отношений. Постоянное увеличение количества нормативно-правовых актов, связанное с объективной необходимостью нормативного регулирования все большего количества общественных отношений, предъявляет к системе законодательства очень жесткие требования. Рассмотрим один из вопросов законодательной техники, касающийся взаимосвязи и взаимозависимости принятия и действия законов и подзаконных нормативно-правовых актов (далее по тексту – «подзаконные н/п акты»).
Законы и подзаконные н/п акты, хотя и составляют единую систему правовых актов, но зачастую находятся в довольно жесткой конфронтации друг с другом. Такое противостояние вызвано во многом различной правовой природой указанных актов:
— они принимаются различными государственными органами (т.е. имеют различный порядок их принятия, изменения, отмены);
— содержат регулирующие нормы различной степени конкретизации (законы устанавливают наиболее общие правила, в то время как подзаконные н/п акты раскрывают детали);
— обладают различной юридической силой (подзаконные н/п акты обладают меньшей юридической силой и должны соответствовать законам).
Идеальная модель взаимодействия законов с подзаконными н/п актами должна строиться исходя из принципов всеохватности правового регулирования и непротиворечия их друг другу. Законы, подобно каркасу, должны состоять из основополагающих идей данной сферы правового регулирования, а подзаконные н/п акты должны развивать и конкретизировать их положения.
Однако, на практике возникает довольно много противоречий, связанных с взаимодействием указанных актов, от устранения которых зависит эффективность законодательства. Рассмотрим их.
После принятия законов, предусматривающих принятие сопутствующих подзаконных н/п актов, зачастую проходит очень много времени до принятия последних, что создает некий правовой вакуум и отрицательно сказывается на гарантиях реализации закона.
При отсутствии закона подзаконные н/п акты, регулирующую данную сферу жизни, устанавливают общеобязательные правила поведения, что незаслуженно придает им силу закона.
Чрезмерное наличие в законах бланкетных и отсылочных норм заставляет правоприменителя использовать излишне большое количество подзаконных н/п актов, которые в массе своей могут исказить основные положения и идеи, первоначально заложенные в законе.
Наличие прямых противоречий между законом и подзаконным н/п актом – ситуация, с точки зрения теории, не допустимая, но реально существующая и создающая благодатную почву для нарушения прав человека и гражданина.
Возможно, самым острым аспектом взаимодействия законов и подзаконных н/п актов является вопрос разграничения между ними сфер нормативного регулирования. Нельзя признать должной сложившуюся тенденцию, когда законы часто закрепляют лишь декларативные положения, а подзаконные н/п акты «взваливают на свои плечи» массив недостающих конкретных норм (зачастую, находящихся в скрытом или явном конфликте с законом).
В этой связи заслуживает особого внимания идея, высказанная Президентом России Д.А. Медведевым, который предлагает ввести новую технологию принятия подзаконных н/п актов Правительства – вносить в Государственную Думу законопроекты уже вместе с проектами будущих актов Правительства, принятие которых станет необходимым после принятия соответствующих законов (Российская газета, 29.01.2009 г., 18.02.2009 г.).
Может показаться, что такое совместное рассмотрение проектов в некоторой степени нарушает принцип разделения властей, поскольку Государственная Дума, как законодательный орган власти, будет рассматривать подзаконный н/п акт, принятие которого отнесено к компетенции исполнительного органа власти. Однако, на наш взгляд, высказанное Президентом предложение не нарушит принцип разделения властей, поскольку Государственная Дума будешь лишь анализировать содержание проекта подзаконного н/п акта в контексте рассматриваемого и принимаемого закона, а принимать подзаконный н/п акт будет исполнительный орган власти, к компетенции которого это и отнесено. При этом окончательная редакция принимаемого подзаконного н/п акта будет зависеть только от органа, его принявшего, на нем же будет лежать ответственность за качество принятого акта. Совместное же рассмотрение двух проектов в Государственной Думе позволит парламентариям грамотно оценить и откорректировать законопроект. При этом, возможно, что в ходе законотворческой работы какие-то положения проекта подзаконного н/п акта в силу своей важности будут включены в проект закона.
Также отметим, что Регламент Государственной Думы содержит в себе процессуальные гарантии участия в ее заседаниях членов Правительства, которые смогут принять активное обсуждение проектов законов и сопутствующих подзаконных н/п актов. Указанные меры сделают законодательство более сбалансированным и эффективным.
В целом, на взгляд автора, совместное рассмотрение законопроектов с проектами подзаконных н/п актов позволит избежать возникновения конфликтных ситуаций в процессе их правоприменения. При таком рассмотрении проектов возможность возникновения спора по поводу распределения сфер, подлежащих нормативному регулированию указанными актами, будет сведена к минимуму. Каждый акт будет посвящен вопросам своего уровня, подзаконные н/п акты будут выстроены исключительно в русле и в соответствии с законами. Это позволит достичь гармоничного и целостного регулирования различных сфер жизни, что в свою очередь положительно скажется на реализации прав человека и гражданина в целом.